《民办教育促进法实施条例》应更具可操作性

阙明坤

2017-11-15期10版

党的十九大报告提出,“支持和规范社会力量兴办教育”,这为新时期我国民办教育事业的发展指明了前进方向,提供了基本遵循。加快修订《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》),是支持和规范社会力量兴办教育的题中应有之义,是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的客观需要。

我国现行的《实施条例》施行于2004年4月1日,为促进民办教育发展发挥了重要作用。但《民办教育促进法》及其《实施条例》施行10多年来,我国法律体系、社会结构、民办学校都发生了重大变化,在民办教育研究与实践探索方面积累了不少经验。随着2016年11月7日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》,民办教育的法律体系发生重大调整,因而修订《实施条例》很快被提上了议事日程,成为当务之急。

教育部在2017年工作要点中明确提出,“修订《实施条例》”,目前,国家相关部门正在加快推进条例修订工作。该项工作直接关系到新法新政的进一步落地,其意义重大,无需赘言。修订工作要以促进民办教育健康发展为宗旨,以增强《民办教育促进法》的可操作性、可行性、实效性为方向,简言之,体现在“五个坚持”。

坚持管扶并举。民办教育的扶持和监管是一面硬币的两面,相辅相成,缺一不可,没有规范就没有扶持。因此,一方面要在资金、土地、税收、师生待遇上予以支持;另一方面要在法人治理结构、年检、财务、信息公开、法人变更上加强监管。

坚持营非结合。要进一步完善两套制度体系,就像修建国道、省道、高速公路一样,让行驶者自主选择,既要支持非营利性民办学校的发展,落实与公办学校同等地位,也要健全营利性民办学校的相关政策,让其按章纳税,依法办学。

坚持上下衔接。要理顺民办教育的管理体制,分级管理,分工负责,明确县级以上地方政府、省级(自治区、直辖市)政府、中央政府各自职责。

坚持内外并重。不仅明确教育行政系统内部的职责,还要明晰发改、财政、民政、人社、税务、工商、国土等部门和行业组织的职责。

坚持新老兼顾。新设立的民办学校和存量的老学校统筹考虑,对于修法前设立的老学校的补偿和奖励给予一些宏观层面的方向性规定。

古语说,“求其上,得其中;求其中,得其下;求其下,必败。”修订《实施条例》应当融合我国在教育综合改革、分类管理试点等方面所取得的最新理论成果与实践经验,具体而言,应把握好以下“四化”。

首先,《实施条例》要对上位法进一步细化。

《实施条例》是《民办教育促进法》的下位法,目的是将民促法的内容进行细化,对民促法所确立的基本原则和制度作出具体规定,以增强可操作性,便于理解和执行。因此,《实施条例》必须与上位法保持一致,其中的具体概念应与民促法相一致,可以参考《民办教育促进法释义》。条例应该是对民促法的细化、解释、补充,比民促法更细,更具可操作性。例如,关于加强党的领导,建立监督机构,对民办学校实行督导,扶持举措,等等。特别是税收问题,按照规定,税收的开征、停征以及减征、免征、退征、补征都是按国家法律规定执行,法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行,地方的权限和空间很小,应进一步明确税收优惠的范围、种类、对象、程度等。

其次,《实施条例》要对行政法规和部门规章固化。

《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的意见》是根据新修订的民促法出台的一份重要行政法规,其中有许多新提法、新举措、新设计,应该在《实施条例》中得到体现。譬如,建立强制信息公开和黑名单制度、财务审计制度,政府财政扶持纳入预算,诸如此类重要成果可适当考虑在条例中进一步强化。与此同时,《实施条例》宜对国务院相关部门颁发的最新规章进一步固化。《国家工商行政管理总局教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》《财政部、国家税务总局关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》《事业单位登记管理暂行条例实施细则》《社会服务机构登记管理条例》《事业单位法人年度报告公示办法(试行)》等文件都对民办教育产生影响,对广大民办学校提出了要求。《实施条例》应该与之相对应、相衔接。

同时,《实施条例》要对现实中疑难问题消化。

现实中,民办教育在发展中遇到许多突出问题,条例要作出回应:一是对民办教育的经费扶持落实不到位,不少地方尚未落实民办义务教育阶段学校的生均公用经费补助,对此,可以在实施条例中考虑建立中央民办教育发展专项资金;二是举办者变更频繁失序,民办学校转让控制权、管理权现象层出不穷,缺乏审批,对此,要加强相关监管;三是教师权益和待遇得不到保障,可以考虑将教师培训纳入统一系统,完善教师社会保障共同分担体系;四是存在办学不够规范现象,人民群众反响较大,要加强外部和内部监督;五是法人财产权未落实,过户迟缓,没有履行出资责任,能否从国家层面考量资产过户税费减免优惠政策;六是公办学校参与举办民办学校问题,全国266所独立学院正在观望之中,《事业单位登记管理暂行条例》规定“事业单位依法举办的营利性经营组织,必须实行独立核算,依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。”独立学院如何分类管理尚存在政策空白。

再者,《实施条例》要对地方改革探索成果深化。

改革开放近40年来,特别是《民办教育促进法》及其实施条例颁布10多年来,全国各地因地制宜,进行了大胆尝试,有益探索,民办教育事业获得快速发展,有些经验具有普适性和推广价值。例如,上海的学费专户和财务管理制度,重庆的生均补助和财务审计制度,浙江的扩大办学自主权制度,江西的督导专员制度,陕西的扶持民办高等教育发展制度,等等。诸多宝贵经验和成熟做法,应该积极吸收借鉴,将地方经验上升到国家层面,予以深化推广。

(作者系江苏省民办教育协会副秘书长)