回眸2017顶层设计护航“美丽中国”

文/本报记者 王硕

2018-01-04期05版

2月

首次开启生态保护红线战略

2017年2月7日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,要求采取国家指导、地方组织,自上而下和自下而上相结合的原则,科学划定生态保护红线。在2020年年底前,全面完成全国生态保护红线划定,勘界定标,基本建立生态保护红线制度。同时,强化生态保护红线刚性约束,形成一整套生态保护红线管控和激励措施。

红线划定后,未来将把红线边界落到具体地块,形成生态保护红线数据“一个库”、分布“一张图”,在勘界基础上设立统一规范的标识标牌,让公众真实感受到生态保护红线的存在。

据悉,从2012年起,环保部就开始探索生态保护红线划定的相关理论和方法,也开展了相关试点。到目前为止,全国31个省份都已开展了这方面工作。京津冀、长江经济带11个省份和宁夏回族自治区等15个省份已经形成了生态保护红线划定方案,并通过了省(区、市)人民政府审议。方案经国务院批准后将由各省、区、市政府发布实施。

■点评:

全国政协委员、全国生态保护红线划定工作技术组组长高吉喜:生态保护红线是我国特有的概念,是结合我国生态保护实践,根据需要提出的创新性举措。划定生态保护红线,不仅是为了控制不建设,不破坏,还要通过一定的生态修复与建设措施,改善生态红线保护区的生态服务功能,提高生态保护红线区的生态产品供给能力,改善生态红线保护区的生态功能,从而提升生态保护红线区的功能红线成色。体现了通过空间约束做到从源头上预防或治理污染的理念。

4月

中央环保督察成常态

建立国家环保督察制度,是生态文明体制改革的一个大动作。从2015年12月中央环保督察在河北省开展试点起,已经进行了四批。2017年4月起,第三批、第四批中央环保督察陆续全面启动。至此,中央环保督察已完成对全国31个省(区、市)的全覆盖,问责人数超过1.8万人。

在督察过程中,督察组以“严”字当头,督察严肃、工作严谨、整改严格、问责严厉;国家环境保护督察办公室副主任刘长根指出,督察取得显著成效,推动解决了一大批突出环境问题,提升了地方党委政府环境保护责任意识,并为制度化推进督察工作奠定了扎实基础。

同时,2017年,环保部华北、华东、华南、西北、西南、东北六大区域环境保护督查中心由事业单位“升级”为环保部派出行政机构,正式更名为“督察局”。它们的一大新增职能就是承担中央环保督察相关工作,进一步强化“督政”,将构建形成“一办六局”环境保护督察主体力量,形成专业化的督察队伍。这也意味着,中央环保督察将成为常态。

■点评:

全国政协人口资源环境委员会主任、中央第四环境保护督察组组长贾治邦:作为中央环境保护督察工作的参与者,我充分体会到了党中央、国务院铁腕治“污”的决心,从环保部门牵头到中央主导,从以查企业为主到“查督并举,督政为主”,真正将“党政同责”“一岗双责”的主体责任落到了实处。

6月

环保法治建设再结硕果

2017年以来,基于我国当前污染防治及保护开发新思路,我国环保法治建设再结硕果。

例如,水污染防治法修正案在历经全国人大常委会两次审议后正式通过。新修订的水污染防治法作出了55处重大修改,涉及河长制、农业农村水污染防治、饮用水保护、环保监测等内容。

土壤污染防治立法在年底经过了全国人大常委会的第二次审议,二审稿对土壤调查监测、预防保护、风险管控和修复、监督检查和法律责任等方面做出了详细规定。可以预见土壤污染防治法的出台将填补我国土壤污染防治法律的空白,进一步完善环境保护法律体系。

同时,环境保护税法也在年内公布,于2018年1月1日正式实施。这意味着在中国施行了近40年的排污收费制度退出历史舞台。作为我国第一部推进生态文明建设的单行税法,该法律在强化企业治污减排责任的同时,还设立了相关激励约束机制。

■点评:

全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会环境资源法研究会会长吕忠梅:习近平总书记多次指出,只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。这种“实行最严格的制度、最严密的法治”的“最严”生态法治观,既表明了中央推进生态文明建设的坚定决心,也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”。在运用法治推进生态文明建设中,应把完善立法作为最优先事项,而“完善”不仅仅是重视增加立法的数量,更重要的是注重提升立法的质量。

7月

执法持续加压形成震慑

“监管执法尺度之严前所未有。”环保部部长李干杰曾这样形容十八大以来我国在生态环境保护和生态文明建设领域取得的成就。在2017年,这样的例子不胜枚举。

7月,中办、国办就甘肃祁连山自然保护区生态环境问题发出4000余字的通报,责成甘肃省委和省政府向党中央作出深刻检查,时任省委和省政府主要负责同志认真反思、汲取教训。中央还问责了包括甘肃省政府党组成员、副省长杨子兴等3名省部级在内的多名领导干部。

同年8月,宁夏腾格里沙漠污染公益诉讼案在宁夏中卫市中级人民法院一审调解结案。涉案8家污染企业在投入5.69亿元用于修复和预防土壤污染的资金基础上,再承担环境损失公益金600万元。5.69亿元刷新了国内环境公益诉讼赔偿金额纪录。

数字显示,2017年1~11月,全国实施五类案件总数35667件,同比增长102.4%。通过不断强化执法,扭转了过去环境执法偏弱偏软局面,强化守法越来越成为企业发展的应有之义。

■点评:

全国政协人口资源环境委员会副主任、武警部队原司令员吴双战:近年来对全国多个地方的生态建设进行了深度调研,亲身体会到我国环保执法力度不断增强,环保理念深入人心,也亲眼看到我国生态环境的改善,很多地方由过去的环保重灾区,重新恢复了绿水青山。要充分认识到我国生态文明建设取得的成效是在党的坚强领导下取得的。未来要继续完善土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规,建立以高违法成本为理念的环境法律体系。同时强化环境执法监管,严格责任追究制度。

8月

排污许可制全面推行

2017年4月,华能海南发电股份有限公司海口电厂领到了全国首张具有统一编码的排污许可证。随后,排污许可制在各地逐步推开。

同年8月,环保部正式印发《固定污染源排污许可分类管理名录(2017年版)》,明确了哪些企业需要持有排污许可证、什么时候需要取得排污许可证、管理要求有什么区别等3个方面的问题。至此排污许可制将按照先易后难、满足环境管理需要等原则,实现“一企一证”精细化管理。

根据环境保护部国家排污许可信息公开系统显示,截至2017年12月25日,全国有1.1万余家企业拿到了最新的排污许可证,火电、造纸、钢铁、有色金属冶炼等15个行业核发工作基本完成。

这些措施体现了我国环境管理工作开始从以控制环境污染为目标导向,向以改善环境质量为目标导向转变,并将逐步建立以排污许可为核心的固定污染源环境管理制度。

■点评:

全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫:排污许可证制度是环境行政管理核心手段。就如驾驶员驾驶车辆必须先取得驾驶证一样,排放污染物的企事业单位应当先申请取得排污许可证。它不仅是环境权利与义务关系的载体,也是环境行政管理部门进行环境执法的平台。目前国家全面推行排污许可制,既有助于环境保护行政主管部门分类指导,动态掌握污染物排放情况,及时查处违法排污,强化执法监督;也有利于促使排污企事业单位加强环境管理,主动提示改造污染防治设施设备,有效控制各种污染物的排放浓度、减少排放总量;同时,也为排污权交易创造制度条件。

9月

国家公园顶层设计初步完成

党的十八大以来,中国的国家公园和自然保护地体系建设迎来了前所未有的历史性机遇。2014年后,由国家发展改革委牵头,国家林业局等13个部门参与,在云南等13个省区市开展了10处国家公园体制试点工作。

继中央全面深化改革领导小组审议通过《三江源国家公园体制试点方案》《大熊猫国家公园体制试点方案》《东北虎豹国家公园体制试点方案》后,2017年6月,《祁连山国家公园体制试点方案》顺利通过。8月,我国第一个由中央直接管理的国家公园管理机构——东北虎豹国家公园管理局正式挂牌成立。9月,中办、国办正式印发了《建立国家公园体制总体方案》,明确了国家公园的总体定位、体制建设的目标要求、未来发展的核心制度等事项。该方案的出台,标志着我国国家公园体制的顶层设计初步完成,国家公园建设进入实质性推进阶段。

同时,在2017年,已实施一周年的三江源国家公园体制试点取得多项进展,在完善生态保护机制和创建社会参与机制方面取得突破。目前,三江源地区共有9975名生态管护员持证上岗,组建了乡镇管护站、村级管护队和管护小分队,构建远距离“点成线、网成面”的管护体系。同时,玉树市人民法院设立三江源生态法庭,为生态环保提供司法保障,三江源国家公园森林公安局多次开展专项行动。

■点评:

全国政协委员、北京师范大学副校长葛剑平:

建立国家公园体制,并非是在原有自然保护区基础上建立几个国家公园,而是突出“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念,通过“试点先行、重点突破、带动全局”的思路做好系统整合、利益均衡与部门协同,以此根除“九龙治水”的顽疾,修正“碎片化”管理的体制弊端,突破利益固化的藩篱,切实以国家名义护好一方水土。

11月

生态保护纳入离任审计

2017年11月28日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》(以下简称《规定》),这标志着从2015年开始的审计试点进入到全面推开阶段,干部离任除常规审计外,还要审生态账。

此次出台的《规定》不仅详细规定了领导干部自然资源资产离任审计的6方面内容,以制度设计谋划了科学依据,而且明确了20字的指导方针,为全面开展离任审计提供原则遵循。

据悉,截至2017年10月,全国审计机关共实施领导干部自然资源资产离任审计试点项目827个,涉及被审计领导干部1210人。随着文件

的印发,自2018年起,领导干部自然资源资产

离任审计由试点进入全面推开阶段。

■点评:

中国政法大学法治政府研究院院长王敬波:《规定》的发布是从规范性文件的角度对地方党政负责人的生态领域保护责任予以明确。这种常态化的领导干部自然资源资产离任审计全面推开之后,通过政绩考核和问责监督倒逼机制,地方党政负责人在行政执法当中会调整自己的政绩观,更加强化生态保护,以促进环境和经济的可持续发展,留住青山绿水。

12月

生态损害赔偿从“先行试点”进入“全国试行”

2017年12月17日,中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》要求,通过在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度,进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等,形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制。

据悉,2015年11月,我国开始开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作。两年多来,7个省(市)印发本地区生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案,深入开展案例实践27件,涉及总金额约4.01亿元,在赔偿权利人、磋商诉讼、鉴定评估、修复监督、资金管理等方面,探索形

成相关配套管理文件75项。《方案》是在结合试点实践情况和深化改革需要的基础上进行了补充修订,于2018年1月1日正式实施。

■点评:

环境保护部环境规划院环境损害鉴定评估研究室主任齐霁:“企业污染,群众受害,政府买单”过去是我国环保领域的一个痛处。《方案》通过赋予政府作为辖区内生态环境、自然资源权力人的职能和职责,让它在生态环境损害发生的时候,代表辖区内的自然资源权利人去进行有关损害赔偿的磋商或诉讼,弥补了法律跟制度上的一项空白。需要提醒的是,我们出台改革方案的本质目的是更加有效地恢复受损的生态环境,不一定是以赔付金钱的方式,我们可能是在原位进行生态环境的直接性恢复;有些恢复不了的,再做些替代性的修复;实在无法修复、恢复的才把自然资源量化成金钱的价值。