让农村妇女“证上有名、名下有权”

本报记者 奚冬琪

2018-04-16期05版

土地是农民最基本的生产资料和生活保障,是农民赖以生存的基础,更是农村妇女的命根子。然而,由于种种原因,尽管妇女能顶“半边天”,但在土地承包权证上,却鲜有妇女的名字。同时,“男尊女卑”、“重男轻女”的传统观念使得妇女对于家庭共有财产的知情权、参与权和决策权无法得到保障。而绝大多数农村妇女离婚后如果不能及时再婚,就会陷入“房无一间、地无一垄、钱无一分”的悲惨境地。如何让保障妇女土地权益的法律精神获得真正落实,已成为乡村振兴和农村改革发展中的重要议题。

外嫁女要求平等补偿得到法院支持

近日,全国妇联联合全国总工会女职工委员会、中国女法官协会、中国女检察官协会、中华全国律师协会女律师协会发布了第二届“依法维护妇女儿童权益十大案例”。其中就有一件涉及农村妇女土地权益保障的案件。

肖某某自1987年出生后户口一直随父亲落户在海南省海口市某村,户口被政策性“农转非”后,2005年发放的肖某某家庭《农村土地承包经营权证》记载肖某某系承包共有人之一。

2014年肖某某与陈某登记结婚,但没有居住在丈夫户籍地,没有分配到土地和任何安置补偿,户籍仍保留在娘家村。2015年到2016年,肖某某娘家村三次向村民发放征地补偿款,均以肖某某已出嫁为由拒绝向其发放。为此,肖某某起诉娘家村村委会要求获得平等分配。而肖某某的娘家村认为,已婚女性应当随丈夫居住,因此不具有娘家村集体经济组织成员资格,不应享有分配土地补偿款的权利。

海口市秀英区人民法院认定,此案争议焦点是原告肖某某是否具有被告村集体经济组织成员资格,并非村委会声称的承包地征收补偿费用分配纠纷。因此,法官根据海南省高级人民法院《关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见(试行)》,从肖某某户籍是否在该经济组织、是否实际居住生产和生活在该经济组织、是否以该集体经济组织农村土地为基本生活保障三方面因素进行考察,认为肖某某具有娘家村集体经济组织成员资格,依法应当享有与被告集体经济组织成员同等的权利。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定,法院最终判决肖某某有权取得与其他村民同等数额的征地补偿款。

近年来,在国家推进集体产权制度改革的背景下,法律法规对集体经济组织成员资格认定标准的规定尚属空白。2016年中共中央、国务院下发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,要求做好农村集体经济组织成员身份确认工作,解决成员边界不清的问题。同时强调“成员身份的确认既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人权益,切实保护妇女合法权益。”

全国妇联权益部部长、法律帮助中心主任高莎薇表示,这起案件中,海南省高级人民法院通过制定《关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见(试行)》,提出不以婚嫁或性别作为资格认定的条件,符合宪法法律规定和中央的政策精神。同时,此案承办法官通过有理有据的司法判决,一方面保障了“外嫁女”和随其生活的未成年子女的权益;另一方面也对当地集体经济组织有示范引导作用,有利于男女平等基本国策在农村地区的落实。

维护农村妇女财产权益

需有法律明确规定

“2016~2017年全国妇联本级收到妇女土地权益相关投诉8807件次,比前两年增长了182%。”这是今年全国两会上,全国政协委员、全国妇联原副主席崔郁在谈起维护妇女土地权益时,提到的一组数据。“这说明在我国广大的农村,仍然存在‘嫁出的女儿泼出去的水’,或者‘嫁进来的媳妇分不到地’的情况。同时,也说明农村妇女要求保障财产权益的意愿和意识越来越强。”

党的十九大报告指出,“要巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地‘三权’分置制度。”随着土地承包经营权确权登记颁证、农村宅基地和集体建设用地改革试点和农村集体产权制度改革试点工作的不断推进,大多数农村地区农户家庭的土地承包经营权、宅基地使用权越来越稳定地带来财产性收益,权利流转可以获得不菲的补偿性利益。在这一背景下,维护女性村民的权益就显得更为重要。

目前,在我国广大农村,财产权益是以农户家庭为单位来保障的。如《农村土地承包法》规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”《土地管理法》明确我国农村家庭实行“一户一宅”的宅基地分配规则。“一户”即共同生活的家庭成员共同使用、共同收益、共同处分土地这一重要的生产生活资料。按照“从夫居”的传统,农村妇女在成年前后至少分别属于两个家庭的家庭成员,离婚再婚妇女则更为复杂,妇女依据自己家庭成员的身份而获得的土地承包权益和宅基地使用权既不稳定,也不长久。

全国妇联在调研中发现,很多地方在土地确权、集体产权制度改革以及征地补偿分配过程中,由于现有法律和政策都没有明确村集体经济组织成员认定的办法,很多地方将集体经济组织成员资格认定的工作交由村委会,通过村民会议或者村民代表会议决议的方式进行,使处于弱势地位的农村妇女易因婚嫁丧失成员权利。

“这些村规民约或利益分配方案违反男女平等宪法原则的规定,却没有有效的违法纠错机制。”崔郁说,这就需要在立法中明确家庭成员对家庭财产享有平等权益,并加快农村集体经济组织立法或出台相关司法解释,明确集体经济组织成员资格认定应当遵守男女平等原则。比如在正在修改的《农村土地承包法》中增加“农户内家庭成员依法享有平等权益”的原则表述。与之相配套,在正在编纂的《民法婚姻家庭编》中明确“家庭成员平等享有土地承包经营权等家庭共有财产,家庭关系解体时,可以获得合理补偿。”

“目前没有土地的农村人群中,农村妇女占70%。其中,从未分过土地的占26.3%,因结婚而失去土地的占43.8%,因离婚而失去土地的占0.7%。”全国政协委员、九三学社河南省委主委张亚忠在今年全国两会上提交的《新型城镇化进程中农村妇女土地权益保障问题的建议》中,同样提到了农村妇女土地权益受损的问题。

张亚忠认为,农村妇女土地权益受到侵害后,缺乏有效的法律救助,是侵权事件不断增加的重要原因。“有的地方法院要么对农村妇女土地维权案件不予立案,要么因法律规定不明确难以公正判决,要么判决了却执行不了。”张亚忠说,司法机构应有针对性地提供救济措施,特别是针对文化程度不高、经济条件比较差的妇女,在诉讼中应开辟绿色通道,简化法律诉讼程序。建议在农村社区推行社工组织,通过社工链接政府、妇联、社区、村委等机构的资源,对土地权益受到侵害的农村妇女实现多元化救助。

要让确权登记簿上写上妇女的名字

“我们希望农村妇女,不管是嫁出女还是嫁进女,至少能保证一方是有权利的,不能两边都失掉。农村土地确权,一定要写上妇女的名字。”崔郁介绍,2014年农业部与全国妇联在总结安徽凤阳等试点经验的基础上,以会谈纪要的形式共同推广试点地区保障农村妇女土地承包权益的有益经验,提出“在土地承包经营权确权登记簿和权证上写上妇女名字”,以实现农村妇女“证上有名、名下有权”。为此,农业部新颁土地承包经营权证上要求记载承包方家庭成员的名字。“从试点地区的实践经验来看,获得登记的妇女在村组决策中的地位和话语权有所提升,同时也更乐于参与新农村建设和社会治理,体现出主人翁的姿态和积极性。”

在2016年12月,国土资源部也曾下发《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》,其中第八条规定:“农村妇女作为家庭成员,其宅基地权益应记载到不动产登记簿及权属证书上。农村妇女因婚嫁离开原农民集体,取得新家庭宅基地使用权的,应依法予以确权登记,同时注销其原宅基地使用权。”但在全国妇联委托农业部农研中心在固定观察点所做的抽样调查显示,目前仍有30.4%的女性在土地承包经营权证上没有登记姓名,有80.2%的女性在宅基地使用权证上没有登记姓名。

为此,崔郁建议,民政部应加快出台规范村规民约制定程序的有关政策,通过明确议事原则、增加前置合法性审查程序等,引导村民在民主决策中落实男女平等基本国策,维护农村妇女集体经济组织成员权利。农业部、国土资源部也应考虑将是否登记包括妇女在内的家庭成员姓名,作为土地确权登记完成验收工作的重要指标,落实有关政策文件的规定。

“许多农村地区的村规民约与政策法规相抵触,存在着侵犯妇女土地权益的内容。”张亚忠说,比如对未婚女子不分配土地或者给予未婚女子少于男子的土地;外嫁妇女户口必须迁出本村,收回其结婚前在娘家承包的土地;强制收回离婚妇女、丧偶妇女的土地等。现有的法律对村规民约的监督制约也是一个盲区。“应当强化村规民约的审查和修订工作,依法取缔与国家法律法规相抵触的村规民约,明确和制定政府监督、管理村规民约的相关权限和程序。”